선거 편의성과 안전성을 고려한 사전투표제도의 역사와 절차, 장점

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부재자투표는 선거 당일 투표가 어려운 유권자가 별다른 신고 없이 선거일 이전에 투표하는 제도입니다. 미국에서 2000년에 도입된 후, 이러한 제도가 일본, 대한민국 등에도 도입되었습니다.

 

부재자투표는 한국의 선거사에 처음 나타난 것은 1960년 제5대 국회의원 선거 때였습니다. 그 후, 부재자투표는 시·군·구 중앙선거관리위원회의 감독과 참관인의 감시를 받아 부재자의 투표 투명성과 공정성을 확보하도록 선거법이 개정되었습니다.

 

2004년까지는 부재자투표를 할 수 있는 대상은 한정되어 있었고, 투표 시간 및 기간도 제한적으로 운영되었습니다. 그러나 2005년에는 부재자투표를 할 수 있는 요건을 폐지하여 선거일에 투표가 어려운 모든 사람에게 개방되었습니다. 그러나 이 개선은 효과가 미미했습니다.

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부재자투표의 저조한 참여는 여러 문제로 인해 발생했습니다. 예를 들어, 번잡스러운 사전신고 절차, 제한된 투표시간, 전국적으로 제한된 투표소 등이 그 원인으로 지적되었습니다.

 

2012년에는 헌법재판소가 부재자투표의 투표시간에 대한 규정을 헌법불합치로 판단하여 개시 시각을 앞당겼습니다. 그러나 부재자투표의 편의성을 높이기 위해 마감 시간을 선거일과 동일하게 조정하는 공직선거법 개정의견이 국회에 제출되었습니다.

중앙선거관리위원회는 투표의 시간적 장소적 한계를 극복함으로써 선거인에게 선거권 행사의 기회를 최대한 보장하기 위해 2009년 7월 6일 대통령선거를 제외한 재·보궐선거에 사전투표제의 도입을 주요 내용으로 하는 공직선거법 개정의견을 국회에 제출하였습니다.

 

첫째, 재·보궐선거에서 선거일 전에 투표하려는 선거인은 별도의 신고나 신청 없이 선거관리위원회가 설치한 사전투표소에 가서 선거일 전에 투표할 수 있도록 하였습니다.

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둘째, 선거구단위 또는 구·시·군단위로 전산통합선거인명부를 구축하여 투표소가 설치된 곳에서는 어디에서나 선거인이 투표할 수 있도록 하였습니다. 다만, 제도의 안정적 도입과 시스템의 안정성을 검증하기 위하여 전산통합선거인명부를 활용한 투표는 재 보궐선거에 우선 적용한 후 단계적으로 확대 시행하도록 과속에 대한 안전판을 마련하였습니다.

 

2011년 4월 8일에는 2009년 7월 6일의 개정의견 중 통합선거인명부 작성 범위를 더욱 확장하여 전국 어디에서나 투표할 수 있는 통합명부를 작성 활용하되, 안정적 도입을 위해 재·보궐선거에 시범적으로 실시하자는 개정의견을 제출하였습니다.

그 결과 입법권자는 2012년 2월 29일 공직선거법을 개정하여 제158조의3을 신설하고 통합선거인명부 사용에 따른 부재자투표의 특례를 규정하기에 이르렀습니다.

 

이에 따라 통합선거인명부를 활용하여 부재자투표를 실시하는 경우 누구든지 신고할 필요가 없이 부재자투표소에서 투표할 수 있도록 하되, 그 투표 기간은 일반 부재자투표와 달리 정식 선거일 전 5일부터 이틀간으로 변경하여 투표 기간 중에 토요일이 꼭 포함되도록 하였습니다.

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아울러 재보궐선거에서도 통합선거인명부를 활용하는 경우에는 부재자투표소에서 투표하도록 함으로써 대리투표, 매표 등 투표부정의 소지를 원천적으로 차단하였습니다.

 

법체계의 측면에서는 전통적 방법의 부재자투표와 IT 기술이 적용된 첨단 부재자투표가 일시적으로 불편하게 동거하는 시대가 도래 하였으나, 선거관리위원회가 2013년 이후 실시된 모든 선거와 주민투표에서 통합선거인명부를 활용한 부재자투표를 적용함으로써 전통적 방법의 부재자투표는 이제 그 역사적 소임을 다 하게 되었습니다.

2013년 4월 24일 실시한 2013년 상반기 재보궐선거에서 통합선거인명부를 활용한 부재자투표가 선거무대에 성공적으로 등장하였습니다. 특히 국회의원선거의 투표율은 41.3%로서 2000년 이후 실시한 국회의원 재 보궐선거의 평균 투표율 34.9%보다 6.4% 포인트 높게 나타나 사전투표 제도가 참여의 저조로 인한 대의민주주의의 위기를 극복할 수 있다는 희망을 안겨주었습니다.

 

특히 안전행정부 장관의 요구에 따라 전주시와 완주군의 통합에 관한 주민의 의사를 묻기 위하여 2013년 6월 26일 실시한 완주군 주민투표에서 전체 투표인수 대비 사전투표율은 20.1%로, 실제 투표자수 대비 사전투표율은 37.8%로 나타나 지방선거 관리를 준비하고 있던 선거관리위원회는 물론 정당과 입후보예정자까지 긴장케 하였습니다.

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그러나 같은 해 10월 30일 실시한 2013년 하반기 재보궐선거의 투표율은 33.5%로 상반기 국회의원 재·보궐선거의 투표율보다 낮게 나타나 그 원인과 대책에 관한 새로운 고민이 시작되었습니다.

 

한편 입법권자는 2014년 1월 17일 공직선거법을 개정하여 특별규정이었던 '통합선거인명부를 활용한 부재자투표'를 일반규정인 '사전투표'로 대체하였고, 같은 해 2월 13일 개정에서는 사전투표의 투표마감시각을 오후 4시에서 오후 6시로 연장하여 사전투표의 투표시간과 임기만료 선거를 실시하는 때의 선거일 투표시간을 일치시켰습니다.

이와 같은 제도 보완을 거쳐 2014년 6월 4일 실시된 제6회 전국동시지방선거에서 헌정 사상 최초로 사전투표제가 실시되었습니다. 신분증만 있으면 전국 어디에서나 장소에 구애를 받지 않고 주권을 행사할 수 있는 시대를 맞이하게 된 것입니다.

 

사전투표 절차

자신의 주소지 읍면동에 있는 투표소에 간 경우, 해당 지역의 선거인에게 줄을 서야 하며, 다른 지역의 투표소에 간 경우에는 해당 지역의 외부 선거인 줄에 서야 합니다. 그러나 동일한 시/군/구의 다른 읍면동에 간 경우에는 선거인 유형이 다를 수 있습니다.

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관내 선거인은 투표용지를 받아서 직접 표를 찍고 투표함에 넣으면 되지만, 관외 선거인의 경우 신분을 확인한 후 투표용지와 회송용 봉투를 받아야 합니다. 투표한 후에는 투표용지를 회송용 봉투에 넣고 봉하여 투표소를 나와서 투표함에 넣어야 합니다.

 

주민등록증이나 운전면허증, 여권 등의 경우에는 개인정보가 빠르게 인식되지만, 다른 형태의 신분증은 인식되지 않을 수 있습니다. 따라서 발행번호, 발행일, 이름, 생년월일 등을 입력해야 할 수도 있습니다.

부재자 투표 제도가 사실상 폐지되면서 부재자 신고는 선상투표와 거소투표에 한정되게 되었습니다. 재외선거는 이에 예외적으로 포함됩니다.

 

대한민국에서는 대통령 선거, 국회의원 총선거, 전국동시지방선거 등 대규모 선거에서는 제한된 거소투표와 대부분의 사전투표가 진행됩니다. 그러나 재보궐선거에서는 선거가 실시되는 지역에만 사전투표소가 설치되므로, 해당 지역에 거주하지 않는 선거인은 거소투표를 신청해야 합니다.

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그러나 같은 날에 다른 지역에서도 재보궐선거가 실시될 경우, 거주지와 관계없이 해당 지역의 사전투표소를 방문하여 투표할 수 있습니다. 만약 거주지에서도 같은 날에 재보궐선거가 실시된다면, 거주지에서 투표해야 합니다.

 

사전투표는 선거일로부터 5일 이전부터 2일간 실시됩니다. 투표 시간은 6시부터 18시까지이며, 이전에는 10시부터 16시로 제한되었습니다. 대부분의 선거는 원칙적으로 수요일에 실시되므로, 사전투표는 해당 주 금요일과 토요일에 이루어집니다.

사전투표를 완료한 후 유권자가 사망할 경우, 이러한 투표는 여전히 유효하게 인정됩니다. 이와 같이 법적으로 정해진 바는 없지만, 이미 투표된 표를 구분하는 것은 어려울 것입니다.

 

사전투표소 설치

대한민국의 전국 사전투표소 중 90% 이상은 읍, 면, 행정동의 행정복지센터에 설치됩니다. 이는 가장 기본적인 행정 기관이며 전국적인 지방 행정 전산망이 이미 구축되어 있기 때문에 주로 이곳에 설치되기 때문입니다.

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사전투표제가 도입된 이후로는 대학교 내에 사전투표소를 만드는 경우가 거의 없어졌습니다. 국가 통신망을 통해 투표용지를 발급할 수 없으며 인근 읍/면/동사무소를 이용할 수 있기 때문입니다. 군대의 경우에는 특별한 경우가 아니면 투표소가 영외에 설치되며, 어려운 지역에서는 영내와 영외 경계에 있는 장소에 설치됩니다.

 

유동인구가 많은 버스 터미널 등에는 투표소가 설치되는 경우가 거의 없습니다. 이로 인해 다양한 시설에 대한 사전투표소 설치 요구가 있으나, 선거 관리 당국은 이에 부정적인 입장을 취하고 있습니다.

일부 교통시설에 대한 사전투표소 설치에 대한 의견은 분분하지만, 선관위는 국회와의 논의를 통해 결정되어야 한다는 입장을 밝히고 있습니다. 예를 들어 서울역, 용산역, 인천공항 등에 대한 추가적인 사전투표소 설치 요구가 있으나, 이에 대한 결정은 국회의 움직임에 따라 달라질 수 있습니다.

 

개표과정

사전투표 후에는 관내와 관외 사전투표함이 개표장으로 옮겨집니다. 관내사전투표함은 투표일 당일 투표한 이후에, 관외사전투표함은 우체국으로부터 인계받은 후 개표일까지 구시군 선거관리위원회에 보관됩니다. 이를 위해 보관용이한 검은색 행낭이 사용됩니다. 관외에서 사전투표된 것들은 선관위에서 선상투표나 거소투표와 같은 방식으로 개표됩니다.

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부재자 투표와는 달리 사전투표는 참가자 비율이 크게 늘어나기 때문에 개표에 상당한 시간이 소요됩니다. 이로 인해 과거에는 부재자 투표함이 가장 먼저 개표되었던 것과 달리, 사전투표제가 도입된 이후에는 관외사전투표함이 별도로 처리되어 가장 늦게 개표가 마무리됩니다. 이에 따라 사전투표소와 관내투표소 중 한 곳을 선택하여 개표를 동시에 시작합니다.

 

이러한 과정에서 개표 결과에 오류가 발생할 수 있으며, 실제로도 선관위 직원의 기재 착오로 인한 문제가 발생하기도 합니다.

2017년 대선에서는 사전투표가 처음으로 실시되었으며, 이때의 투표율은 26.06%에 이르렀습니다. 이는 2013년 사전투표제가 도입된 이후 가장 높은 투표율이었습니다. 그러나 2020년 국회의원 선거에서는 26.69%의 투표율을 기록하여 사전투표율의 최고 기록을 갱신했습니다.

 

 

 

 

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